La loi chinoise sur les frontières terrestres : une évaluation préliminaire

Le 23 octobre, la Chine a adopté une loi sur les frontières terrestres, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2022, dans le but de renforcer son contrôle et sa protection aux frontières. Comme la loi sur les garde-côtes et la loi sur la sécurité du trafic maritime promulguées plus tôt cette année, la nouvelle loi est adoptée dans un contexte de tensions accrues entre la Chine et ses voisins à propos de différends frontaliers. À sa périphérie terrestre, la Chine est enfermée dans un affrontement prolongé avec l’Inde le long de sa frontière contestée depuis mai 2020. Alors que la nouvelle loi a galvanisé les spéculations quant à savoir si elle serait utilisée pour justifier une posture chinoise plus affirmée, elle va clairement au-delà de ce différend spécifique et évoque une multitude de problèmes alors que Pékin s’efforce de sécuriser sa frontière terrestre dans un contexte d’incertitude croissante dans son voisinage.

QUE DIT LA LOI?

Par la promulgation de cette nouvelle loi, Pékin semble montrer sa détermination à résoudre les différends frontaliers à ses conditions préférées. La loi donne d’emblée un ton global de résolution, déclarant que la Chine «défendera résolument la souveraineté territoriale et la sécurité des frontières terrestres» tout en continuant de chercher à régler les différends par la négociation.

En rationalisant la division du travail entre les diverses bureaucraties, y compris le ministère des Affaires étrangères, le ministère de la Sécurité publique et les administrations des douanes et de l’immigration, la loi précise que l’Armée populaire de libération (APL) et la Police armée populaire (PAP) paramilitaires, toutes deux relevant de la commandement de la Commission militaire centrale, assumera la responsabilité principale de la sauvegarde des frontières terrestres, de la résistance à l’invasion armée et de la réponse aux éventualités majeures. Il autorise les patrouilleurs à utiliser des instruments et des armes de police contre les intrus qui recourent à la violence pour résister à la détention et menacent la sécurité de la vie et des biens d’autrui. Il autorise également les bureaucraties à collaborer avec les pays voisins pour lutter contre les « trois maux » que sont le terrorisme, le séparatisme et l’extrémisme religieux.

La loi souligne notamment le rôle des citoyens chinois et des institutions civiles dans le soutien de l’APL et du PAP – une manifestation probable de la « stratégie de fusion civilo-militaire » dans la défense des frontières terrestres. Une comparaison entre un projet de loi antérieur et le texte final est révélatrice à cet égard. Le projet publié en août ne comprend qu’une seule phrase exigeant que les citoyens et les organisations civiles assistent l’APL et le PAP. Dans le texte final, cette phrase est développée dans une clause distincte. La clause nouvellement ajoutée exige que les gouvernements locaux dans les zones frontalières allouent des ressources pour renforcer la construction de « groupes de défense de masse » (群防队伍建设) pour soutenir les missions de défense des frontières. Le concept de «défense de masse» pour les frontières, selon les écrits des analystes chinois de la sécurité, signifie faire appel aux résidents locaux pour les aider dans des missions telles que la collecte d’informations, le maintien de l’ordre et la souveraineté et la défense territoriale.

La loi énonce quatre conditions pouvant entraîner la fermeture des frontières, la fermeture des ports ou d’autres « mesures d’urgence » :

1. lorsqu’une guerre ou un conflit armé éclate à la périphérie et menace la sécurité et la stabilité des frontières de la Chine ;
2. lorsqu’un incident majeur constitue une grave menace pour la sécurité nationale ou la vie et les biens des résidents de la zone frontalière ;
3. lorsque la zone frontalière est menacée en raison d’une catastrophe naturelle, d’un incident de santé publique ou d’une pollution nucléaire, biologique ou chimique ;
4. d’autres situations qui affectent gravement la frontière terrestre et la sécurité et la stabilité dans les zones frontalières.

La loi réitère également l’engagement de l’État à ouvrir ces zones sur l’extérieur et à améliorer le service public local et les infrastructures, dans le but de trouver un équilibre entre la défense des frontières et le développement socio-économique. La loi promet également le soutien de l’État à la construction de villes frontalières avec des fonctions et des capacités améliorées et des zones de coopération transfrontalière pour promouvoir le commerce, le tourisme et la protection écologique.

POURQUOI CETTE LOI ET POURQUOI MAINTENANT ?

Plusieurs facteurs semblent avoir motivé l’adoption de la loi maintenant. Premièrement, cette loi reflète les préoccupations renouvelées de Pékin concernant la sécurité de sa frontière terrestre alors qu’elle est confrontée à une multitude de différends non réglés sur son front maritime. Contrairement à la loi sur les garde-côtes préconisée depuis longtemps par les agences de sécurité maritime chinoises, les appels à une législation régissant la défense des frontières terrestres semblent plus sporadiques, probablement parce que la Chine a installé la majeure partie de sa frontière terrestre au début des années 2000 et a depuis fait face à une frontière relativement stable. Mais les affrontements aux frontières sino-indiennes de ces dernières années ont peut-être rappelé à Pékin qu’en tant que puissance classique terre-mer (海陆复合型国家), la Chine doit toujours se préparer à faire face aux menaces tant dans le domaine continental que maritime.

Deuxièmement, la pandémie de COVID-19 souligne également l’impératif pour Pékin d’exercer un plus grand contrôle sur sa frontière terrestre quelque peu poreuse. En avril 2020, alors que le virus était contenu en Chine mais se propageait rapidement dans le monde, le Conseil d’État chinois a mis en garde contre un risque croissant de transmission transfrontalière et a donné la priorité à la prévention dans les zones frontalières. La dernière vague d’éruptions dans les villes frontalières du Yunnan, du Xinjiang et de la Mongolie intérieure ne fait que renforcer cette évaluation.

De plus, cette loi reflète les inquiétudes à peine voilées de Pékin quant à la stabilité de son arrière-pays bordant l’Asie centrale. Le retrait des forces américaines et la prise de contrôle des talibans ont aggravé les craintes de Pékin qu’un Afghanistan embourbé dans des troubles prolongés et des catastrophes humanitaires ne devienne un foyer de terrorisme et d’extrémisme qui pourraient s’étendre au Xinjiang.

La politique intérieure peut également être en jeu. La loi consacre la ligne politique emblématique du président Xi Jinping concernant les minorités ethniques, « forger une conscience de l’identité commune de la nation chinoise » (铸牢中华民族共同体意识) grâce à une propagande et un endoctrinement renforcés. Critiqué par certains observateurs comme un euphémisme pour désigner l’assimilation ethnique coercitive, cette politique a été proposée par Xi lors de la conférence centrale de 2014 sur le Xinjiang, approuvée dans son rapport du 19e Congrès du Parti en 2017, et réitérée lors des conférences centrales sur le Tibet et le Xinjiang en 2020. Il est à noter que le premier projet de loi ne contient qu’une seule phrase faisant référence à la nécessité de renforcer la « conscience de la sécurité intérieure » des citoyens chinois sans mentionner la formule de Xi. Le texte final développe cette phrase dans une clause distincte et ajoute la phrase de Xi, une décision probablement destinée à renforcer davantage sa position à l’approche du 20e Congrès du Parti l’année prochaine où il obtiendrait un troisième mandat.

LES IMPLICATIONS DE LA LOI

Dans le contexte des différends sino-indiens, l’application de la loi pourrait être problématique à plusieurs égards. Premièrement, bien que la ligne de contrôle effectif (LAC) ait servi de frontière de facto entre la Chine et l’Inde depuis leur guerre de 1962, les deux parties sont en désaccord sur son emplacement dans au moins 13 endroits. Étant donné l’absence d’une frontière mutuellement acceptable, la façon dont la Chine traite le personnel indien qu’elle considère comme traversant illégalement la frontière peut avoir une incidence non négligeable sur les développements le long de la frontière.

Deuxièmement, la loi interdit la construction d’installations permanentes à proximité La frontière chinoise sans l’autorisation des autorités chinoises. La formulation vague pourrait être interprétée comme incluant les deux côtés de la frontière, créant un potentiel de frictions supplémentaires alors que la Chine et l’Inde se sont engagées dans une « course aux armements aux infrastructures » de leurs côtés respectifs de l’ALC.

Troisièmement, en mettant l’accent sur le développement des villes frontalières et le rôle des civils, la loi peut soulever des questions quant à savoir si Pékin a l’intention d’étendre ou d’accélérer la colonisation civile dans les régions frontalières de l’Inde, du Népal et du Bhoutan. Alors que le développement des villes frontalières résonne avec l’agenda domestique de la Chine de « développer les régions frontalières, enrichir la population locale » (兴边富民) articulé en 1999 et intégré dans les plans quinquennaux de la Chine, il peut être perçu comme légitimant une version terrestre du « salami-slicing » tactique que la Chine est censée employer dans ses différends maritimes.

Cette loi s’attaque également aux problèmes propres à la frontière entre la Chine et la Corée du Nord en interdisant l’utilisation du son, de l’éclairage ou de la signalisation ; matériaux flottants dans l’air ou l’eau ; ou se livrer à d’autres activités près de la frontière qui peuvent affecter les « relations amicales » de la Chine avec les pays voisins. Cela ressemble à une récente loi sud-coréenne interdisant aux groupes d’activistes et aux transfuges d’envoyer des documents critiquant le régime nord-coréen à travers le 38e parallèle.

Sur le plan intérieur, dans la mesure où Pékin voit un lien étroit entre le renforcement d’une « identité commune de la nation chinoise » et la consolidation du contrôle sur la frontière terrestre peuplée de minorités ethniques de la Chine, comme cela est clair dans cette loi, la modulation de la politique actuelle de Pékin envers ces régions peut ne pas être à l’horizon.

À l’avenir, Pékin pourrait invoquer la loi pour fermer la frontière chinoise afin d’empêcher le débordement du terrorisme et de l’extrémisme d’Asie centrale, un afflux de réfugiés de Corée du Nord, du Myanmar ou d’Afghanistan, ou la propagation d’une pandémie.

Bien que la Chine puisse voir un besoin légitime d’un cadre juridique pour gérer une frontière terrestre de plus de 22 000 kilomètres avec 14 pays voisins, elle peut conserver une certaine marge de manœuvre dans la mise en œuvre et contrôler le risque d’incidents inattendus, en particulier le long de la frontière non réglée. L’Inde devrait rester ferme, mais devrait informer Pékin que des incidents supplémentaires ne seraient dans l’intérêt d’aucune des parties et ne feraient que renforcer l’impasse diplomatique actuelle dans les négociations pour le désengagement. Quant aux États-Unis, ils devraient faire part à Pékin de leurs préoccupations concernant les implications potentielles de la loi, mais devraient le faire par la voie diplomatique pour éviter de mettre Pékin dans une position où ils estiment devoir défier Washington en appliquant la loi de manière agressive.