La fin de la Société des Nations comme précurseur de la fin des Nations Unies ?

Le statut de membre non permanent de la Suisse au Conseil de sécurité des Nations unies (2023-2024) a concentré l’intérêt ici sur le rôle des Nations unies dans des situations de conflit, comme l’invasion russe de l’Ukraine. Il existe un précédent pour une organisation internationale mondiale qui a tenté de faire face à une agression pure et simple similaire, et cela n’a pas réussi. La Société des Nations n’a pas réussi à arrêter l’invasion de l’Éthiopie par l’Italie dans les années 1930, ce qui a été l’une des principales causes de sa disparition. L’échec des Nations Unies à arrêter les combats en Ukraine signifiera-t-il la disparition d’une institution mondiale une seconde fois ?

L’ONU a été avertie des conséquences de ne pas arrêter les combats. Ce sont les mots du président ukrainien Volodymyr Zelensky lorsqu’il s’est adressé au Conseil de sécurité de l’ONU le 5 avril 2022 : « Nous avons affaire à un État [Russia] qui transforme le droit de veto au Conseil de sécurité de l’ONU en un droit de tuer. Ce qui sape toute l’architecture de la sécurité mondiale… Si cela continue… Alors, l’ONU peut tout simplement être dissoute.

Après 15 mois de combats entre la Russie et l’Ukraine, les Nations Unies ont été incapables d’arrêter les combats ou même de négocier un cessez-le-feu. Il n’a pas pu faire plus que déplorer les graves violations des droits de l’homme et les graves violations du droit humanitaire. Oui, le président russe Vladimir Poutine a été inculpé par la Cour pénale internationale, mais cela n’a entraîné aucune conséquence évidente sur sa conduite de la guerre. Les diverses sanctions n’ont pas non plus eu d’effet sur l’arrêt des combats.

Il existe un précédent à l’incapacité de l’ONU à arrêter les combats avec des conséquences institutionnelles désastreuses. La Société des Nations a tenté des sanctions économiques contre l’Italie, mais elles n’ont pas arrêté l’invasion italienne de l’Éthiopie. En plus de l’agression illégale, l’Italie a utilisé des gaz toxiques interdits, avec peu de sanctions, pour briser la résistance éthiopienne, tout comme les Russes continuent de violer les droits de l’homme et les lois humanitaires en bombardant des cibles civiles et en expulsant des enfants.

Et il y avait des avertissements à la Ligue sur son avenir. Suite à l’invasion italienne de l’Éthiopie en octobre 1935, l’empereur d’Éthiopie, Haile Selassie, est venu à Genève pour prononcer un discours historique à l’Assemblée de la Société des Nations. Lors de son discours, Selassie a affirmé que la décision à laquelle les États membres étaient confrontés avait des implications plus importantes que le simple fait de soutenir ou de ne pas soutenir son pays. « J’affirme, dit-il, que le problème soumis à l’Assemblée (…) n’est pas seulement une question de règlement de l’agression italienne. C’est la sécurité collective : c’est l’existence même de la Société des Nations.

Malgré l’avertissement de Selassie, les États membres ont voté la fin des sanctions contre l’Italie. Cette décision a porté un coup fatal à la Ligue. Comme l’a commenté Winston Churchill : « La Ligue n’a pas échoué à cause de ses principes ou de ses conceptions. Il a échoué parce que ces principes ont été abandonnés par les États qui l’ont fait naître, parce que les gouvernements de ces États ont craint d’affronter les faits et d’agir tant qu’il restait du temps.

Aujourd’hui, la guerre italo-éthiopienne résonne avec le conflit en Ukraine.

Bien que les comparaisons historiques soient toujours difficiles, il est possible d’établir des parallèles entre les échecs de la Société des Nations et des Nations Unies pour arrêter l’agression.

L’un des éléments qui expliquent l’inaction de la Ligue lors de la crise éthiopienne est le manque de leadership politique. Contrairement à l’Organisation des Nations Unies aujourd’hui qui compte 193 États membres, la Société des Nations n’était pas une organisation internationale universelle. Les États-Unis n’ont jamais rejoint la Ligue. Au fil des années, Washington adopte une posture ambiguë envers la Ligue, qui oscille entre hostilité ouverte et coopération discrète.

Bien que la non-adhésion des États-Unis ait eu un impact sur la crédibilité politique de la Ligue, ce n’est pas seulement le manque de leadership américain qui a causé la disparition de la Ligue. En particulier, le manque de coopération collective de la France et du Royaume-Uni a profondément affecté l’action de la Ligue. Pendant la période qui précède l’invasion, l’action de la Ligue est paralysée par la décision de la France et de l’Italie d’ouvrir des pourparlers séparés. Les frictions entre Paris et Londres ont miné l’efficacité des efforts multilatéraux déployés à Genève. Paris et Londres ont donné l’impression d’être disposés à répondre aux demandes de l’Italie et à trouver une solution en dehors de la Ligue, tout comme aujourd’hui la Chine a proposé un plan de paix en dehors de l’autorité de l’ONU.

Les faiblesses du Pacte de la Ligue, du préambule et des 26 articles de la charte qui définissent la fonction principale de la Ligue, ont également été invoquées pour expliquer l’incapacité de la Ligue à agir comme un instrument efficace de maintien de la paix et de la sécurité. La guerre n’était pas interdite en tant que telle ; les décisions des principaux organes de la Ligue n’étaient pas contraignantes et les dispositions étaient souvent sujettes à interprétation. En d’autres termes, le Pacte est faible et n’offre aucune certitude quant à l’application de sanctions en cas de violation. Le fait que les membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU aient aujourd’hui un droit de veto sape la capacité d’action du Conseil de sécurité lorsque l’un de ses cinq membres viole les principes de la Charte.

Malgré ses faiblesses, le Pacte a fourni certains mécanismes pour maintenir la paix. Celles-ci comprenaient l’adoption de sanctions politiques, économiques et financières. Plus de 50 États membres ont adopté des sanctions économiques contre Rome. Cependant, ces sanctions ont fait l’objet de négociations et étaient insuffisantes pour arrêter les opérations militaires italiennes, tout comme les sanctions n’ont pas été efficaces pour changer l’agression de la Russie. La réforme de la Charte des Nations Unies, y compris l’élargissement du Conseil de sécurité ou la réduction de la capacité des membres permanents à utiliser le veto, a également été constamment discutée, mais en vain.

Afin d’éviter une confrontation directe avec l’Italie, les grandes puissances ont opté pour des sanctions légères qui ne pouvaient être efficaces qu’à long terme. De ce point de vue, l’expérience de la Ligue montrait déjà les difficultés d’agir lorsqu’une grande puissance était directement impliquée dans un différend. L’actuel droit de veto russe au Conseil de sécurité ainsi que l’absence d’une force militaire opérationnelle permanente des Nations Unies ont répété les problèmes institutionnels de la Ligue.

La disparition de la Ligue ne peut être attribuée à un seul facteur tel qu’un manque de leadership ou un Covenant “édenté”. C’est l’aboutissement d’un processus long et progressif. Certains historiens ont qualifié la décision d’abandonner l’Éthiopie de “dernier clou dans le cercueil de la Société des Nations”. Il y avait des clous précédents. En 1936, la Ligue avait déjà été largement discréditée par son incapacité à agir contre l’occupation japonaise de la Mandchourie en 1931. Mais la Ligue était également incapable de faciliter une réponse mondiale à la Grande Dépression ; les tensions économiques et la fragmentation du système international générées par la crise économique des années 1930 ont joué un rôle dans la disparition de la Ligue.

Un autre élément de la disparition était l’ambiguïté des pouvoirs démocratiques pour faire face au régime italien dans le contexte européen plus large. En mars 1936, Hitler dénonça les traités de Locarno et pénétra en Rhénanie. À Paris et à Londres, Mussolini était considéré comme un partenaire potentiel pour contenir l’Allemagne nazie. De ce point de vue, maintenir le statu quo en Europe signifiait éviter de s’aliéner l’Italie et accepter son annexion à l’Éthiopie.

De même, récemment, la guerre de la Russie avec la Géorgie en 2008 ou son annexion de la Crimée en 2014 n’a suscité que peu de réactions, car on craignait que l’aliénation de la Russie ne la rapproche de la Chine, ce qui s’est avéré être le cas.

La disparition de la Ligue se répète-t-elle aujourd’hui ?

L’ONU semble aujourd’hui impuissante à maintenir la paix et la sécurité, mais cela ne veut pas dire qu’elle va mourir. Ses agences spécialisées, dont beaucoup sont basées à Genève, telles que l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle, l’Organisation météorologique mondiale ou l’Union internationale des télécommunications, continuent de fonctionner avec succès sur des questions techniques. Le plus impressionnant, c’est que l’ONU a été en mesure d’intégrer les droits de l’homme. De plus, personne n’envisage une troisième organisation internationale générale comme ce fut le cas lors de l’effondrement de la Ligue.

De l’Éthiopie à l’Ukraine. L’ONU ne subira probablement pas le même sort que la Société des Nations. Un niveau de coopération internationale a été établi dans de nombreux domaines. Mais l’incapacité du Conseil de sécurité à s’occuper de la paix et de la sécurité en Ukraine et ailleurs donne de sérieux avertissements sur l’avenir de l’ONU, et il faut prêter attention aux parallèles avec la disparition de la Ligue.