C’est une règle tacite de la politique italienne que les meilleures solutions ne viennent qu’après s’être approchées de l’abîme. Dans un système politique uniquement caractérisé par l’instabilité, la réélection de Sergio Mattarella à la présidence de la république le 29 janvier offre un ancrage institutionnel qui devrait tenir jusqu’en 2029. La large majorité parlementaire qui soutient le gouvernement du Premier ministre Mario Draghi, lui-même le favori putatif pour la présidence – a convenu de Mattarella après des luttes intestines chaotiques, une décision qui renforce finalement Draghi. Pendant ce temps, un autre fonctionnaire très réputé, l’ancien Premier ministre Giuliano Amato, a été nommé président de la Cour constitutionnelle italienne. Il est difficile d’imaginer un autre pays européen avec trois administrateurs plus compétents et internationalement respectés au sommet de ses institutions.
Mais le processus électoral, mené comme une sorte de jeu de taupe télévisé en temps réel avec pas moins de 12 candidats écrasés en moins d’une semaine, a été un spectacle qui a une fois de plus révélé la fragilité et la confusion du système politique italien. Les stratégies improvisées ont été lancées dans l’éventail les unes après les autres dans une rafale de tweets et de fuites ; les dirigeants politiques ont été discrédités alors que leurs coalitions se disloquaient, ne parvenant pas à s’entendre sur les candidats à la présidence. Au plus fort de la confusion, la mère de tous les fantômes politiques est apparue : un renouvellement de l’alliance populiste radicale de 2018-19 entre la Ligue et le Mouvement cinq étoiles (M5S), flanqué des Frères d’extrême droite d’Italie. Cette alliance anti-establishment et potentiellement anti-européenne et anti-atlantique pourrait contrôler une majorité parlementaire et aurait pu faire élire son candidat à la présidentielle. C’est probablement cette possibilité qui a conduit un Mattarella réticent, poussé par Draghi, à accepter un second mandat avant qu’il ne soit trop tard.
Le système politique italien inefficace
Le président italien n’exerce pas de pouvoirs exécutifs. Néanmoins, leur fonction de garant de la stabilité est devenue de plus en plus importante au cours des 20 dernières années alors que de nouvelles forces politiques se sont fait plus fortes pour contester les politiques économiques traditionnelles pro-européennes et les politiques étrangères atlantistes de l’Italie. Au cours des dernières années, les Frères d’Italie, la Ligue et le M5S ont également remis en question la nécessité pour l’Italie de rester dans la zone euro, accusant l’intégration européenne de la piètre performance de l’économie italienne au cours des 30 dernières années. Il est facile d’imaginer que ces questions seront importantes lors de la campagne pour les élections générales de l’année prochaine. Dans les mois à venir, l’Italie bénéficiera des fonds de relance économique de l’UE mais souffrira du durcissement des conditions monétaires dans la zone euro. Blâmer l’Europe et l’euro permettra aux politiciens populistes de négliger le fait que la plupart des problèmes de l’Italie sont internes.
En fait, l’euro a institutionnalisé — mais aussi rendu plus transparent — les contraintes externes avec lesquelles l’Italie était déjà aux prises dans les premières phases de la mondialisation. Dans un contexte de forte interaction mondiale, un État démocratique doit s’appuyer sur sa capacité à gouverner sur la base d’un partage équilibré des pouvoirs constitutionnels. Elle doit pouvoir garantir les libertés fondamentales, mais aussi l’effectivité des décisions politiques. Malgré quelques administrations de qualité, le système politique italien a échoué en termes d’efficacité et de cohérence au cours des trois dernières décennies.
La société et l’économie italiennes ont manqué d’impulsions clairvoyantes de la part des décideurs politiques qui se préoccupaient principalement d’assurer un consensus à court terme tout en luttant contre l’instabilité financière. Même les plus hauts niveaux de l’establishment institutionnel italien étaient sujets à la démagogie, mais sans les moyens financiers pour y parvenir, ce qui a entraîné la volatilité du consensus populaire. Depuis 1994, à chaque élection, les électeurs punissent les partis au pouvoir. La réponse du système de partis a toujours été de réclamer de nouvelles lois électorales comme si le problème était la « demande de politique » par les citoyens plutôt que « l’offre » fournie par les forces politiques. Ces derniers s’expriment, avec un sentiment d’urgence permanent, à travers l’alternance entre choix populistes et antidotes adoptés par des gouvernements techniques comme celui de Draghi.
La mise en œuvre de nouvelles lois électorales était loin d’être un remède suffisant. L’idée que la stabilisation politique n’exige pas une réflexion sur les mérites des politiques a été trompeuse. En fait, selon les normes italiennes, les 30 dernières années ont été marquées par plus stable Gouvernements. Trois des quatre gouvernements les plus anciens de la république italienne sont arrivés après 2001. On a supposé que la courte durée de vie des gouvernements provoquait une instabilité financière et une augmentation de la dette, mais peut-être que l’inverse s’est produit au cours des dernières décennies : plus les gouvernements ont duré longtemps, plus ils se sont éloignés. d’une voie de stabilité économique et de convergence vers des partenaires européens. Les gouvernements 2001-05 et 2008-11 de Silvio Berlusconi et celui de Matteo Renzi (2014-16) ont duré trois fois plus longtemps que le gouvernement italien moyen et pendant cette période, ils ont changé la voie de Rome vers la stabilisation budgétaire.
Entre 2001 et 2005, l’excédent budgétaire primaire de l’Italie est passé de 5 % du PIB à zéro. Entre 2008 et 2011, au plus fort de la crise de l’euro, l’Italie a failli faire défaut sur sa dette publique. Entre 2014 et 2016, Renzi a rompu l’alignement pro-UE traditionnel du centre-gauche italien et a largement utilisé la communication de l’UE sur la flexibilité dans les règles du pacte de stabilité et de croissance pour élargir la marge budgétaire de son gouvernement. Apparemment, plus le gouvernement italien reste longtemps au pouvoir, plus ses écarts à la discipline budgétaire sont importants. Par conséquent, le problème semble être davantage lié à la culture populiste de la politique italienne qu’aux mécanismes électoraux.
Dès le départ, le système de règles régissant la monnaie unique visait à contenir les tentations populistes des gouvernements membres de l’UE. Même alors, la dette publique de l’Italie était une préoccupation majeure. L’ensemble du système de gouvernance économique de l’UE peut être interprété comme une tentative d’ancrer la politique sur la stabilité et la croissance à long terme. Faire des promesses politiques sans se soucier des conséquences est plus difficile dans le cadre de l’UE. Sans surprise, les populistes promettant des miracles ne tolèrent pas le carcan européen.
Une prochaine réforme des règles budgétaires européennes ?
En ce sens, c’est une heureuse coïncidence que cette dernière démonstration de l’inefficacité du système politique italien intervienne alors que l’Europe débat de la réforme de ses règles de gouvernance économique. Si le problème de l’Italie est la culture politique de son établissement, le pays bénéficierait davantage des réformes menant à l’union politique européenne (dans laquelle la souveraineté est partagée entre les 27 pays) que de l’union fiscale tant convoitée (dans laquelle la dette est mutualisée). Malheureusement, la plupart des propositions italiennes de réforme des règles de l’UE semblent destinées à élargir la marge de manœuvre budgétaire du gouvernement ou à annuler une partie de la dette publique italienne.
Il existe de nombreuses bonnes raisons de modifier les règles budgétaires européennes pour éviter qu’elles n’aggravent les récessions et les faire mieux fonctionner avec la politique monétaire commune. Cependant, la résistance que les propositions de l’Italie rencontreront parmi les partenaires européens ne sera pas principalement de nature économique, mais plutôt de nature politico-économique. Qui garantira qu’une fois les contraintes budgétaires assouplies ou la dette partiellement annulée, la politique italienne n’aura pas plus de facilité qu’avant à se livrer à des pratiques populistes ? Après tout, de telles contraintes obligent les gouvernements à consacrer des ressources à ce qui est vraiment indispensable, plutôt que de les gaspiller. Ne devrions-nous pas au moins attendre de voir si le Fonds de relance (NextGenerationEU), le vaste programme d’aide lancé par l’UE à la suite de la récession causée par la pandémie de COVID-19, est utilisé à bon escient ? Si tel est le cas, et si la capacité de croissance de l’Italie augmente, les contraintes actuelles seront également moins fortes et de nouveaux « fonds de relance » européens pourraient être lancés avec l’accord des partenaires de l’Italie. L’utilisation plus large des fonds communs et de la dette mutuelle pourrait devenir acceptable, faisant du Fonds de relance une institution permanente. Si cela se produisait, un gouvernement commun permanent de l’économie européenne pourrait devenir nécessaire. Le processus d’interaction politique qui s’ensuivrait pourrait conduire aux améliorations nécessaires des systèmes politiques dans les États membres, et en Italie en particulier.
Comme le montre une fois de plus la réélection du président Mattarella, l’Italie parvient à retrouver la stabilité au dernier moment. Draghi devrait désormais rester à la barre jusqu’à la fin de la législature. Dans les mois à venir, il pourra consolider l’intense plan de relance et de résilience qui engage l’Italie dans des dizaines de réformes structurelles et d’investissements financés par l’UE. Quelle que soit la coalition qui pourrait émerger des prochaines élections italiennes, elle devra également respecter ces engagements jusqu’en 2026, si elle veut que des dizaines de milliards d’euros soient déboursés par l’UE. Même dans le pire des cas, si l’Italie avait besoin d’un plan de sauvetage des partenaires de l’UE, le redoutable “programme” qui s’ensuivrait (qui rappelle ceux infligés à la Grèce, à l’Irlande, au Portugal, à l’Espagne et à Chypre pendant la crise de l’euro) ne pouvait que reproduire les réformes convenues en le contexte du Fonds de relance.
Dans ce contexte compliqué, trois initiatives représenteraient un test de maturité pour les forces politiques italiennes. Premièrement, pour lutter contre le court-termisme du système politique italien, les dirigeants des partis au pouvoir devraient explicitement souscrire aux objectifs à long terme qui ont été convenus avec les institutions européennes par le biais du Fonds de relance. Deuxièmement, Rome devrait concentrer ses énergies sur la réalisation des réformes et des investissements convenus avec l’UE. Troisièmement, sur la base du succès éventuel du Fonds de relance, il devrait appeler à une réforme de la gouvernance économique européenne qui rapproche l’intégration politique.
La source: www.brookings.edu
