Les projets d’accords de la Russie avec l’OTAN et les États-Unis : destinés au rejet ?

La Russie possède le plus grand arsenal nucléaire du monde et les forces militaires conventionnelles les plus puissantes d’Europe. Des unités militaires russes sont actuellement déployées – sans y être invitées et non désirées – en Ukraine, en Géorgie et en Moldavie. Alors que la masse de la puissance militaire russe près de l’Ukraine a déclenché une crise, le président Vladimir Poutine a exigé des garanties de sécurité juridiquement contraignantes pour… la Russie.

Le 17 décembre, le ministère russe des Affaires étrangères a pris la décision inhabituelle de publier des projets d’accords américano-russes et OTAN-Russie qui contiennent les garanties souhaitées par Moscou. La substance des projets et la manière dont les Russes les ont rendus publics ne suggèrent pas une offre de négociation sérieuse.

Si le Kremlin envisage sérieusement de négocier et de désamorcer la situation près de l’Ukraine, l’Occident pourrait s’engager sur certains éléments des projets. Beaucoup, cependant, n’iront nulle part – comme Moscou le savait sûrement.

Projet d’accord OTAN-Russie

Le projet de la Russie « Accord sur les mesures visant à assurer la sécurité de la Fédération de Russie et des États membres de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord » exigerait que les membres de l’OTAN s’engagent à ne plus élargir l’alliance, notamment à l’Ukraine. Il y a maintenant peu d’enthousiasme au sein de l’OTAN pour mettre l’Ukraine sur la voie de l’adhésion, comme Poutine et d’autres responsables russes le comprennent sans aucun doute. Cependant, l’alliance ne renversera pas sa politique de longue date de « porte ouverte ». Cela nécessiterait un consensus, et peu d’alliés, sans parler des 30, seraient d’accord pour dire que la Russie peut dicter la politique de l’OTAN de cette manière.

Cela suggère qu’un juste milieu de « pas maintenant mais pas jamais » pourrait offrir un moyen de lancer cette boîte épineuse sur la route. C’est-à-dire si Moscou souhaite désamorcer la situation.

Un autre article du projet russe exigerait que l’OTAN ne déploie aucune force ou arme dans les pays qui ont rejoint l’alliance après mai 1997. Ce mois-là, l’OTAN s’est engagée à ne pas stationner en permanence des forces de combat substantielles dans de nouveaux membres et a déclaré qu’elle n’avait « aucune intention, aucun plan , et aucune raison » de déployer des armes nucléaires sur leur territoire. De 1997 à 2014, l’OTAN a déployé virtuellement non des troupes ou du matériel dans les nouveaux États membres.

Cela a changé après la saisie de la Crimée par la Russie. L’OTAN déploie désormais, à tour de rôle, des groupements tactiques multinationaux relativement petits dans les États baltes et en Pologne. Il est difficile de voir l’OTAN accepter de les retirer en l’absence d’un changement significatif dans la posture militaire de la Russie. Cependant, le projet de traité n’imposerait aucune exigence de redéploiement des forces russes.

De telles dispositions s’avéreront non partantes avec l’alliance. D’autres pourraient recevoir un accueil plus positif. Il s’agit notamment du libellé sur les mécanismes consultatifs, tels que le Conseil OTAN-Russie, et la mise en place d’une ligne directe entre l’OTAN et la Russie. En effet, l’OTAN a proposé des réunions du Conseil OTAN-Russie, bien que Moscou ait suspendu ses relations diplomatiques avec l’OTAN en octobre.

Le projet de traité interdirait également le déploiement de missiles à portée intermédiaire dans des zones où ils pourraient atteindre le territoire de l’autre partie. Bien entendu, le Traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire de 1987 a interdit tous les missiles à portée intermédiaire américains et russes. Cependant, le déploiement par la Russie du missile de croisière à portée intermédiaire 9M729 en violation du traité a conduit à son effondrement.

Cette idée ressemble à la proposition de Poutine de 2019 d’un moratoire sur le déploiement de missiles à portée intermédiaire en Europe. Alors que l’OTAN a mis cela de côté, cela pourrait valoir la peine d’un deuxième regard, à condition que la Russie affirme qu’elle s’appliquerait au 9M729 et dispose des mesures de vérification appropriées.

L’interdiction proposée par le projet de traité de toute activité militaire de l’OTAN en Ukraine, en Europe de l’Est, dans le Caucase ou en Asie centrale est une portée excessive, mais certaines mesures visant à limiter les exercices et les activités militaires sur une base réciproque pourraient être possibles. Il existe un historique de telles dispositions, par exemple les mesures de confiance et de sécurité du Document de Vienne.

Projet de traité États-Unis-Russie

Le projet de « Traité entre les États-Unis d’Amérique et la Fédération de Russie sur les garanties de sécurité » contient également des dispositions inacceptables. Washington n’acceptera probablement pas une exigence selon laquelle les deux pays “ne mettent pas en œuvre des mesures de sécurité … qui pourraient saper les intérêts de sécurité fondamentaux de l’autre partie”. Moscou a montré qu’il a une définition très large de ce qu’il pense pourrait porter atteinte à sa sécurité. De même, il est irréaliste de demander aux États-Unis d’empêcher un nouvel élargissement de l’OTAN ; Washington n’acceptera pas de fermer la « porte ouverte », et même s’il le faisait, il ne pourrait pas persuader les 29 autres alliés d’accepter de changer de politique.

Alors que l’intérêt pourrait se développer pour la disposition du projet d’accord OTAN-Russie sur les missiles à portée intermédiaire, il n’y aura aucun intérêt pour la disposition du projet de traité américano-russe qui interdirait effectivement les missiles américains à portée intermédiaire en provenance d’Europe tout en laissant la Russie libre de déployer de tels missiles. contre les pays de l’OTAN. La disposition limitant la capacité des bombardiers lourds et des navires de guerre de surface à opérer dans et au-dessus des eaux internationales ne trouvera pas d’adeptes à Washington ni, d’ailleurs, dans l’armée russe.

Une discussion sur d’autres dispositions concernant les activités militaires pourrait être possible. Il est déraisonnable pour Moscou de demander un veto sur l’orientation de la politique étrangère de Kiev. Cependant, l’inquiétude exprimée par Poutine plus tôt en décembre et ensuite répétée au sujet des missiles offensifs américains en Ukraine capables de frapper Moscou en quelques minutes pose une question différente. Cette préoccupation pourrait s’avérer facile à résoudre, car rien n’indique que Washington l’ait jamais envisagée. D’autres préoccupations russes de ce type pourraient également être abordées, ainsi que les préoccupations des États-Unis (et de l’OTAN) concernant certaines activités militaires russes.

Le projet de disposition exigeant que toutes les armes nucléaires soient déployées sur le territoire national devrait être renvoyé dans une autre enceinte. Les responsables de l’administration Biden espèrent entamer une négociation avec la Russie qui couvrirait toutes les armes nucléaires américaines et russes. C’est le bon endroit pour cette question. La question de savoir si une exigence voulant que toutes les armes nucléaires soient basées sur le territoire national s’avérerait acceptable pour Washington dépendrait de l’accord global et des consultations avec les alliés.

Des propositions destinées à échouer ?

Les dispositions inacceptables des deux projets d’accords, leur publication rapide par le gouvernement russe et les termes péremptoires utilisés par les responsables russes pour décrire les demandes de Moscou font craindre que le Kremlin ne veuille le rejeter. Avec des forces importantes près de l’Ukraine, Moscou pourrait alors invoquer cela comme un autre prétexte pour une action militaire contre son voisin.

Si, d’un autre côté, ces projets d’accords représentent une offre d’ouverture et que les Russes recherchent un échange sérieux qui réponde également aux préoccupations de sécurité des autres parties, certains projets de dispositions pourraient offrir une base de discussion et de négociation. Le Conseil de l’Atlantique Nord a déclaré la semaine dernière que l’OTAN est « prête pour un dialogue constructif avec la Russie ». Le conseiller américain à la sécurité nationale Jake Sullivan a réitéré ce point : « Nous avons eu un dialogue avec la Russie sur les questions de sécurité européenne au cours des 20 dernières années… Cela a parfois produit des progrès, parfois conduit à des impasses. Mais nous sommes fondamentalement préparés au dialogue.

Une désescalade de la situation près de l’Ukraine aiderait grandement. Les responsables américains et de l’OTAN ne voudront pas s’engager tant que la Russie suspendra une menace militaire à Kiev. Une autre question est le format. Washington et Moscou peuvent avoir des discussions bilatérales, mais les négociations doivent inclure toutes les parties concernées, y compris l’Ukraine. Les États-Unis et la Russie ne peuvent pas conclure un accord au-dessus de la tête des Européens et des Ukrainiens. Comme Sullivan l’a dit, “rien à propos de vous sans vous”.

Les parties doivent venir à la table préparées à répondre aux préoccupations légitimes de sécurité de l’autre. S’entendre sur le sens de « légitime » prendra de longues heures. Par exemple, il est peu probable que les États-Unis (ou l’OTAN) fassent un compromis sur le principe – auquel Moscou a souscrit en tant que signataire de l’Acte final d’Helsinki de 1975 – selon lequel les États ont le droit de choisir leur propre politique étrangère. La question des activités militaires dans la région OTAN-Russie est une autre question, et l’OTAN a déjà montré qu’elle était prête à prendre des engagements à cet égard.

Ces discussions et toute négociation seront longues, complexes et ardues. C’est le genre de travail que font les diplomates. Cependant, pour s’engager dans cette voie, il faudra des signaux très différents de ceux que l’Occident et l’Ukraine ont vus de Moscou ces dernières semaines.