Pendant des décennies, la politique américaine envers le Pakistan a été fondée sur les objectifs américains en Afghanistan. Le Pakistan a à la fois aidé et entravé la guerre des États-Unis contre le terrorisme, créant une relation notoirement dysfonctionnelle. Maintenant, les États-Unis sont hors d’Afghanistan et les relations sont fragiles. Il est temps de le réinventer.
Les États-Unis doivent traiter le Pakistan comme un pays à part entière, et non comme un pivot de la politique américaine sur l’Afghanistan. Cela commence par le fait que l’Amérique se dégage des relations militaires étroites avec le Pakistan.
Une réinitialisation ne sera pas facile : le ressentiment est monnaie courante. L’Amérique considère le soutien du Pakistan aux talibans comme l’une des raisons pour lesquelles il a perdu en Afghanistan ; Le Pakistan considère l’insurrection des talibans à laquelle il a été confronté chez lui comme un retour de flamme pour son partenariat avec l’Amérique d’à côté. A Washington, l’humeur maussade a conduit à parler de désengagement et de sanctions. Aucune de ces approches ne fonctionnera ou ne sera satisfaisante à long terme.
Le Pakistan, quant à lui, souhaite une relation élargie avec les États-Unis axée sur la géoéconomie, ce qui n’est pas réaliste.
Au lieu de cela, l’administration Biden semble adopter le statu quo par défaut : limiter en grande partie l’engagement avec le Pakistan à l’Afghanistan, principalement pour des options antiterroristes à l’horizon. Cela met en place une répétition de l’ancien cycle raté, ratant l’occasion d’éloigner le Pakistan de sa propre dépendance excessive et néfaste à l’égard de l’armée vers un avenir plus productif.
Il serait plus intelligent et plus sûr pour les États-Unis de s’orienter vers une approche multidimensionnelle qui reconnaît les réalités du pays et de son voisinage. Le Pakistan est un pays doté de l’arme nucléaire avec une population de plus de 220 millions d’habitants, voisin non seulement de l’Afghanistan mais aussi de l’Iran et de l’ami proche du Pakistan, la Chine et rivale dotée de l’arme nucléaire, l’Inde. Le Pakistan est confronté à d’immenses défis nationaux, notamment en matière de gouvernance et de terrorisme. Il a également un potentiel économique non exploité.
La première et la plus importante étape de ce pivot serait de réduire explicitement la dépendance américaine vis-à-vis de son partenaire habituel au Pakistan : l’armée et les services de renseignement. Alors que l’armée pakistanaise est perçue comme plus efficace que ses institutions civiles, elle a montré à maintes reprises que ses incitations ne sont pas alignées sur celles des États-Unis.
La dépendance des États-Unis à l’égard de l’armée pakistanaise a pesé sur l’équation civilo-militaire, comme en témoigne la manière dont les dépenses militaires représentent environ 16 % des dépenses annuelles du Pakistan. (Les dépenses militaires américaines représentent 11 pour cent.) L’armée dominante du Pakistan a maintenu actif le spectre d’un conflit potentiel avec l’Inde, et ses services de renseignement ont cultivé des relations avec un éventail d’acteurs armés non étatiques dangereux.
Une politique américaine axée sur les civils aidera le Pakistan à commencer à écarter l’équilibre de son armée et, à plus long terme, renforcera la démocratie pakistanaise. Bien que cela ne garantisse certainement pas le libéralisme au Pakistan, cela peut à terme freiner les approches privilégiées par l’armée – y compris les relations avec les djihadistes – qui se sont avérées néfastes pour la région et le Pakistan lui-même.
Concrètement, cela signifiera que les secrétaires du cabinet américain feront moins d’appels aux chefs de l’armée pakistanaise et plus aux ministres civils. Cela signifiera que le président Biden devrait enfin lancer un appel tant attendu au Premier ministre pakistanais pour discuter de la Chine, de l’Inde, de la lutte contre le terrorisme et de l’économie, et pas seulement de la coopération sur l’Afghanistan.
Cette approche comporte des risques. L’armée et les services de renseignement pakistanais ne seront pas ravis de cette dégradation de leur statut, et ils pourraient choisir de riposter en réduisant la coopération dans des domaines tels que le partage de renseignements ou en limitant l’accès à l’espace aérien pakistanais pour les opérations antiterroristes. Cette approche pourrait également sembler demander au gouvernement américain d’ignorer les problèmes passés avec le Pakistan (en particulier son soutien aux talibans) et nécessitera un niveau de générosité que certains pensent que le Pakistan ne mérite pas. Mais les avantages d’une telle réinitialisation – des institutions civiles pakistanaises plus fortes, ce qui signifiera un partenariat plus fiable à la fois diplomatiquement et militairement pour les États-Unis – l’emporteront finalement sur les risques à court terme.
Une fois que la dépendance des États-Unis vis-à-vis de l’armée pakistanaise est explicitement et clairement réduite, la politique américaine à l’égard du Pakistan peut être orientée vers des formes d’engagement économiques et autres. Cela peut être un processus étape par étape.
Premièrement, l’Amérique et le Pakistan devraient chercher des moyens de stimuler le commerce. (Les États-Unis sont la première destination des exportations du Pakistan, mais le Pakistan est le 56e partenaire commercial des États-Unis.) Washington pourrait, par exemple, fournir un soutien technique à des industries comme le textile tout en précisant que le Pakistan doit produire et commercialiser ses produits à des prix compétitifs. Deuxièmement, les entreprises américaines devraient être encouragées à envisager des investissements au Pakistan, ce qui pourrait être une forte incitation pour le Pakistan à améliorer encore son climat d’investissement.
L’Amérique peut également s’engager avec le Pakistan d’autres manières, comme l’aider à s’attaquer à son énorme problème de pollution atmosphérique. Un engagement qui n’est pas subordonné à des problèmes de sécurité gagne les cœurs et les esprits au Pakistan.
Cela ne veut pas dire qu’il n’y aura pas besoin d’un élément afghan dans cette nouvelle approche, étant donné que l’Amérique a toujours besoin de l’aide du Pakistan pour les options antiterroristes à l’horizon pour faire face aux menaces des groupes militants en Afghanistan. De plus, l’Amérique veut que le Pakistan refuse de reconnaître les talibans. Mais cela ne devrait être qu’un aspect – pas tous – de la politique américano-pakistanaise.
Cette nouvelle approche peut remettre la relation dans une direction constructive à plus long terme, par rapport à l’alternative : un menu politique de désengagement et de sanctions.
Le désengagement peut satisfaire les faucons pakistanais à Washington, mais il conduit à une politique fallacieuse. Il réduit l’influence de l’Amérique sur le Pakistan en cas de conflit avec l’Inde et ignore la réalité du statut nucléaire du Pakistan et de la lutte nationale avec les groupes terroristes. Le désengagement risque aussi de pousser encore plus le Pakistan dans les bras de la Chine, ce qui n’est pas une fatalité. (La Chine a promis au Pakistan 62 milliards de dollars dans le cadre de l’initiative Belt and Road, bien que le projet ait connu des ralentissements.)
En ce qui concerne les sanctions : non seulement les sanctions américaines contre le Pakistan dans les années 1990 n’ont pas réussi à réduire son programme nucléaire, mais aussi le pakistanais à emporter était de se prémunir contre un futur abandon américain – ce qui à son tour a contribué en partie à sa politique à double voie après 2001.
De plus, de nombreuses preuves montrent que des sanctions généralisées rendent la politique étrangère inefficace. Et leur effet est limité lorsque d’autres pays ne signent pas. Des outils plus efficaces et multilatéraux existent pour façonner le comportement du Pakistan, comme le Groupe d’action financière, un organisme de surveillance international surveillant le financement du terrorisme. Son inscription sur la liste grise du Pakistan en 2018 a incité le pays à sévir contre Lashkar-e-Taiba et d’autres groupes djihadistes.
Pour être juste, il ne sera pas facile de déplacer l’approche américaine vers le Pakistan en gros. Des décennies de politique américaine ont vu le Pakistan à travers le prisme de l’Afghanistan, et l’inertie du gouvernement rend le changement difficile. M. Biden se concentre sur l’Indo-Pacifique. Les déclarations critiques du Premier ministre pakistanais Imran Khan concernant les États-Unis ne se sont pas bien passées à Washington, et sa décision de sauter le sommet de M. Biden pour la démocratie a peut-être laissé un goût amer. L’armée pakistanaise ne sera pas contente. Mais un tel changement de politique est possible, s’il est fait délibérément et correctement.
Ce changement serait conforme au cadre de politique étrangère de l’administration Biden sur la concurrence des grandes puissances, empêchant utilement le Pakistan de graviter davantage vers la Chine.
Le Pakistan est à la fois important et compliqué. Il n’y a pas de solution miracle lorsqu’il s’agit de réinventer une nouvelle politique, mais les États-Unis ont désormais la possibilité d’orienter la relation dans une direction potentiellement plus productive. Washington devrait tenter le coup.
La source: www.brookings.edu
