À la suite du dernier incident en mer de Chine méridionale, au cours duquel les garde-côtes chinois ont bloqué et canonné à eau des navires philippins transportant des ravitaillements vers Second Thomas Shoal, le silence de l’ASEAN (Association des nations de l’Asie du Sud-Est) a contrasté de façon flagrante mais pas surprenante avec les réponses rapides des États-Unis et de l’Union européenne.
La coordination d’une position concertée sur la mer de Chine méridionale est une tâche formidable pour l’ASEAN, en grande partie en raison de la tradition de prise de décision fondée sur le consensus de l’institution. Malgré quelques exceptions, son incapacité chronique à parler d’une seule voix fait de la mer de Chine méridionale une arène de frictions croissantes entre les États-Unis et la Chine.
Alors que la concurrence stratégique entre les États-Unis et la Chine s’intensifie, le tampon géopolitique que l’ASEAN a institué au cours des trois dernières décennies se rétrécit rapidement.
Depuis la fin de la guerre froide, l’ASEAN s’est efforcée d’entretenir des liens avec les principaux acteurs individuels, afin qu’ils développent des intérêts particuliers dans la stabilité de la région tout en permettant à l’ASEAN d’éviter de prendre parti entre des puissances concurrentes – une stratégie caractérisée par les observateurs asiatiques comme l’une des omni-enchevêtrement, couverture ou double reliure. Cette stratégie a remporté un succès remarquable en ramenant la paix dans la région et a valu à l’ASEAN une réputation de pont entre les grandes puissances et de tampon institutionnel en géopolitique.
Mais avec le retour de la concurrence des grandes puissances et la formation de groupements comme le Quadrilateral Security Dialogue (Quad), l’ASEAN peine à conserver sa pertinence dans l’architecture régionale. L’ancien ministre indonésien des Affaires étrangères Marty Natalegawa a noté lors d’une récente conférence sur la mer de Chine méridionale que les groupements minilatéraux tels que le pacte de sécurité trilatéral Australie-Royaume-Uni-États-Unis (AUKUS) et le Quad devraient servir de « réveil » pour l’ASEAN – si cela se voit signes de non-pertinence, alors « la sécurité sera recherchée ailleurs ».
L’ASEAN doit conserver sa pertinence en se repositionnant entre les grandes puissances en tant que pont et tampon géopolitique. Un tampon centré sur l’ASEAN sert également les intérêts des États-Unis et de la Chine.
Comme l’a noté un récent rapport de la Brookings Institution, les deux géants « profiteraient de l’existence de mécanismes tiers pouvant fournir des informations impartiales, suggérer des feuilles de route pour la résolution des conflits et définir des voies de collaboration auxquelles aucune des deux parties ne pourrait faire confiance si elle émanait de l’autre. ” Pour ce faire, l’ASEAN doit adopter une approche audacieuse en tirant parti de son influence auprès de Pékin et de Washington, qui ont tous deux approuvé verbalement la centralité de l’ASEAN.
Longtemps présentée par Pékin comme une vitrine de sa diplomatie de voisinage, la capacité de l’ASEAN à restreindre Pékin est réelle mais souvent sous-estimée. Même dans les différends en mer de Chine méridionale, la force de l’ASEAN réside dans son nombre et dans le fait qu’elle est le côté le plus faible, ce qui se traduit par son pouvoir normatif et de négociation unique.
Lorsqu’il est ouvertement combattu par un effort concerté de l’ASEAN, Pékin est plus susceptible de moduler son comportement. Un exemple révélateur mais sous-estimé est celui des conséquences de l’affrontement de 2012 à Scarborough Shoal. Pour atténuer les conséquences de l’échec de l’ASEAN à présenter une position cohésive et en réponse à la saisie du haut-fond par la Chine, les ministres des Affaires étrangères de l’ASEAN ont déclaré six principes sur les différends en mer de Chine méridionale. Ils ont appelé toutes les parties au respect du droit international et à la retenue. Cette résistance concertée est venue comme un signe des coûts de réputation élevés que l’ASEAN pourrait imposer à la Chine et est sans doute un facteur qui a depuis empêché la Chine de saisir des caractéristiques terrestres supplémentaires.
L’ASEAN doit continuer à faire preuve d’unité face au comportement affirmé de la Chine. Il devrait également communiquer clairement à Pékin lorsque les dépassements de la Chine ont poussé les pays d’Asie du Sud-Est plus loin vers Washington. Ceci est important car les analystes en Chine hésitent à critiquer la politique étrangère souvent autodestructrice de Pékin, et les critiques des États-Unis sont reçues avec méfiance, voire défiance.
Les sceptiques de l’ASEAN pourraient se demander s’il est possible pour l’organisation de reconstruire son rôle de tampon géopolitique, compte tenu de l’inclinaison du Laos et du Cambodge vers la Chine. Bien que cette critique ait un certain mérite, il y a une limite à la mesure dans laquelle la Chine peut repousser les limites en utilisant les deux pays pour bloquer les efforts concertés de l’ASEAN.
Il y a eu des appels à l’expulsion du Cambodge et du Laos de l’ASEAN. Si cela se produisait, ne serait-ce qu’en les excluant des processus de l’ASEAN en mer de Chine méridionale, ce serait une perte pour la Chine, le Cambodge et le Laos. Pékin perdra une grande partie de son droit de veto indirect sur ces processus, tandis que le Cambodge et le Laos perdront une composante vitale de leur utilité pour Pékin et probablement même les avantages économiques chinois qui en découlent. Par conséquent, l’ASEAN devrait préciser que la Chine ne peut pas continuer à repousser les limites indéfiniment.
Avec Washington, l’ASEAN devrait préciser que faire pression ou marginaliser l’institution ou traiter les pays d’Asie du Sud-Est comme des instruments de la concurrence américaine avec la Chine se heurterait à une résistance. Par exemple, après que l’administration Trump a adopté sa stratégie indo-pacifique en 2019, l’ASEAN a reculé en publiant ses « Perspectives sur l’Indo-Pacifique ».
L’ASEAN devrait également encourager les groupements minilatéraux de la région à aller au-delà de leurs missions axées sur la sécurité et à jouer un rôle plus important dans la fourniture de biens publics essentiels et d’alternatives attrayantes aux investissements chinois dans la région. Cela renforcera la résilience de l’ASEAN vis-à-vis de la Chine.
Pendant ce temps, l’ASEAN pourrait chercher à négocier les premières mesures pour réduire les tensions en mer de Chine méridionale, comme encourager la Chine à s’engager à ne pas y déclarer de zone d’identification de défense aérienne. Il pourrait également demander à la Chine de s’engager à ne pas procéder à une remise en état des terres supplémentaire ou à déployer des ressources militaires supplémentaires dans les caractéristiques terrestres contrôlées par la Chine dans les îles Spratly.
De plus, l’ASEAN devrait exhorter Pékin à envisager de s’engager à respecter la liberté de navigation pour les navires militaires étrangers, un droit dont la Chine a joui alors que sa marine mène des opérations en haute mer.
Côté américain, l’ASEAN peut inciter Washington à envisager une réduction progressive des opérations de liberté de navigation, à condition que la Chine honore ses engagements. En outre, il pourrait demander aux États-Unis de s’engager à ne pas déployer de missiles à portée intermédiaire dans la première chaîne d’îles pour éviter d’alimenter davantage la course aux armements dans la région. En échange de l’engagement américain, l’ASEAN pourrait encourager Pékin à réduire ses activités militaires et paramilitaires au sein de la chaîne insulaire.
Le récent sommet virtuel entre les présidents Joe Biden et Xi Jinping et l’intérêt commun des deux parties à éviter les conflits pourraient créer une opportunité pour l’ASEAN de faire un tel effort. Malgré la rhétorique sur la nécessité de mettre en place des « garde-fous » pour leurs relations, la méfiance entre Washington et Pékin est profonde.
L’ASEAN ne s’offre plus le luxe du temps pour s’imposer comme un tampon géostratégique efficace. Son approche traditionnelle qui tend à partir des fruits à portée de main pour instaurer la confiance entre les acteurs régionaux n’est plus adéquate face aux évolutions rapides.
Il doit être honnête à ce sujet et aller directement au problème central le plus difficile. Les mesures de réduction des tensions susmentionnées ne nécessitent aucun engagement irréversible et peuvent fonctionner dans un contexte de déficit de confiance. À long terme, ces étapes peuvent préparer le terrain pour des négociations sur des questions stratégiques telles que la démilitarisation des terres et le contrôle des armements.
La source: www.brookings.edu
