Le 16 décembre 2022, le gouvernement japonais a publié une nouvelle stratégie de sécurité nationale, une stratégie de défense nationale et un programme de renforcement de la défense. À la mi-janvier, le Premier ministre japonais Fumio Kishida et des responsables clés du Cabinet se sont rendus à Washington pour mettre en évidence conjointement ces documents et discuter des prochaines étapes de l’alliance américano-japonaise avec l’administration Biden.
À l’époque, de nombreux commentaires notaient à juste titre l’ambition historique contenue dans les nouvelles stratégies du Japon visant à renforcer la dissuasion en réponse à la détérioration de l’environnement sécuritaire régional.
Dans toute l’excitation suscitée par ces annonces historiques, cependant, une grande partie du discours a traité de manière inappropriée les stratégies du Japon comme un fait accompli, comme si leur pleine réalisation était inévitable. La réalité est qu’un alignement extraordinaire d’étoiles politiques, économiques, fiscales et autres sera nécessaire pour que le gouvernement japonais mette pleinement en œuvre les ambitions déclarées de l’administration Kishida au cours des 5 à 10 prochaines années.
Certes, le Japon pourrait finalement y arriver. Mais le chemin à parcourir risque d’être semé d’embûches.
Que sont les “trois documents” du Japon – et ce qu’ils ne sont pas
La nouvelle stratégie de sécurité nationale (NSS) du Japon – la première depuis 2013 et seulement la deuxième – est le «document suprême de politique de sécurité nationale» de Tokyo. Il “fournit des orientations stratégiques pour les domaines de la politique de sécurité nationale du Japon, notamment la diplomatie, la défense, la sécurité économique, la technologie, la cyber, la marine, l’espace, le renseignement, l’aide publique au développement (APD) et l’énergie”. La nouvelle stratégie de défense nationale (NDS) du Japon – la première ainsi nommée et le successeur des anciennes directives du programme de défense nationale (six versions depuis 1976 ; dernière révision en 2018) – est essentiellement une directive de dix ans conçue pour clarifier la défense du Japon. objectifs et les voies et moyens par lesquels le gouvernement entend les atteindre. Son document d’accompagnement, le programme de renforcement de la défense, fournit des « directives de programme » pour la construction et le maintien des capacités de défense essentielles nécessaires pour soutenir la NDS.
Ces documents ont été approuvés par le Conseil de sécurité nationale et le Cabinet du Japon, dont les membres sont nommés par le Premier ministre japonais. En tant que tels, ils sont un signal clair de l’intention politique du gouvernement actuel de Kishida.
Cependant, ces documents sont pas des engagements, des plans ou des lois juridiquement contraignants qui ont reçu l’approbation de la Diète nationale du Japon, et encore moins des ressources complètes.
“L’environnement de sécurité le plus sévère et le plus complexe depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale”
Alors que l’orientation du Japon en matière de défense reste fondamentalement inchangée dans des aspects clés, ces nouvelles stratégies, ainsi que les résultats du sommet américano-japonais de janvier 2023 et des réunions de sécurité au niveau du cabinet à Washington, reflètent une réévaluation par le gouvernement japonais de ce qu’il peut et doit faire pour renforcer plus efficacement la dissuasion face à un environnement de sécurité qui se détériore rapidement, à un équilibre changeant des pouvoirs en Asie de l’Est et à l’arrivée d’une « nouvelle ère de concurrence stratégique ». Ils sont la dernière manifestation d’un jugement partagé par les administrations japonaises successives selon lequel Tokyo doit adopter un rôle plus proactif dans la dissuasion et la stabilité régionale au milieu de ce que les documents appellent “l’environnement de sécurité le plus sévère et le plus complexe du Japon depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale”.
La nouvelle NSS identifie les activités de la Chine et de la Corée du Nord comme posant respectivement « un défi stratégique sans précédent et le plus grand » et une « menace grave et imminente ». Entre-temps, il note que “l’agression de la Russie contre l’Ukraine a facilement violé le fondement même des règles qui façonnent l’ordre international”. De manière critique, la NDS juge que l’agression de la Russie était possible parce que « la capacité de défense de l’Ukraine… était insuffisante » pour une dissuasion efficace. Au total, le sentiment d’urgence que la position du Japon doit s’adapter rapidement à un environnement de sécurité en évolution dépasse largement celui de la NSS de 2013.
En réponse aux menaces à la fois générales et spécifiques, la nouvelle stratégie appelle à “renforcer fondamentalement les propres capacités du Japon”. Par exemple, l’appel sans précédent du Japon à des « capacités de contre-attaque » résulte d’une reconnaissance franche que les arsenaux de missiles balistiques et de croisière de la Chine et de la Corée du Nord pourraient submerger les systèmes de défense aérienne et antimissile du Japon. Pendant ce temps, l’appel à une augmentation des dépenses de défense reflète non seulement une poussée vers de nouvelles capacités coûteuses (par exemple, la contre-attaque; les systèmes sans pilote), mais aussi une prise de conscience qu’après des années de sous-investissement dans des initiatives clés (par exemple, les stocks de munitions et de pièces, la base passive défenses, capacités cyber et spatiales), des ressources bien plus importantes sont nécessaires pour renforcer la dissuasion et la résilience.
D’ici à là : un long (et potentiellement cahoteux) chemin à parcourir
C’est une chose d’élaborer une vision ambitieuse et une liste de priorités de programme, ce que le Japon a déjà accompli avec la publication des « trois documents » en décembre dernier. Mais c’est quelque chose de différent de le mettre en œuvre de manière efficace, efficiente et complète.
Montrez-moi l’argent : ressources
Comme le reconnaissent clairement les nouveaux documents, des augmentations majeures du budget de la défense sont la condition sine qua non pour réaliser une grande partie de la nouvelle vision de la sécurité nationale du Japon. Sans aucun doute, le changement prévu du budget annuel officiel de la défense de 5,4 billions de yens en 2022 (40 milliards de dollars aux taux actuels) et 8,9 billions de yens en 2027 (67 milliards de dollars aux taux actuels) – une augmentation d’environ les deux tiers – est historiquement gage important.
Mais les nouveaux objectifs de dépenses ambitieux ont été annoncés avant un plan concret sur la manière de les financer intégralement. Générateur et soutenir cette quantité massive de nouveaux financements au cours des prochaines années – et au-delà – peut ne pas être facile.
Jusqu’à présent, le débat parlementaire s’est concentré sur une combinaison de sources, notamment les augmentations d’impôts, les dépenses liées à la dette, les réductions de dépenses et le déplacement de ressources provenant d’autres budgets. Pourtant, même au sein même du Parti libéral démocrate (LDP) de Kishida, des fissures internes sont déjà apparues publiquement. En outre, un sondage de décembre 2022 a également montré que les hausses d’impôts étaient opposées à une nette majorité. Avec un taux d’approbation oscillant entre 30% et 40%, on ne sait pas combien de capital politique Kishida (ou ses successeurs) devra faire passer par des mesures de financement potentiellement impopulaires. Les augmentations d’impôts au Japon ont longtemps été politiquement précaires.
Il y a certainement des raisons d’être optimiste à Tokyo. La Chambre basse vient d’approuver la demande de budget du gouvernement pour l’exercice 2023, qui comprend une augmentation massive du budget de la défense de 26 %. Mais rien ne garantit que la réalisation de ces niveaux de dépenses sera financièrement ou politiquement viable à long terme, en particulier avec d’autres initiatives récemment annoncées nécessitant également des dépenses massives. En effet, ce n’est un secret pour personne que le Japon est confronté à de graves vents contraires démographiques, économiques et budgétaires.
Rien de tout cela ne signifie qu’il est impossible pour le Japon d’atteindre et de maintenir un budget de défense de 8 900 milliards de yens d’ici 2027. Au contraire, le fait est seulement que ce serait une erreur de supposer que c’est inévitable simplement parce qu’il apparaît dans le programme de renforcement de la défense de décembre 2022.
N’oubliez pas la politique
Au-delà des crédits, des réformes juridiques et autres seront également nécessaires pour mettre pleinement en œuvre les promesses contenues dans les « trois documents ». Compte tenu des importantes contraintes constitutionnelles, politiques et autres pesant sur la posture de défense du Japon, le diable se cache peut-être dans les détails.
L’élan vers l’avant est déjà clair. Une nouvelle législation a déjà été proposée, notamment en ce qui concerne les nouveaux accords historiques d’accès réciproque avec l’Australie et le Royaume-Uni. Dans les années à venir, une législation et des réformes supplémentaires seront nécessaires. Par exemple, pour mettre en œuvre l’engagement de développer une “cyberdéfense active” ou des capacités d’obtention de renseignements humains, la Diète devra peut-être adopter une législation relative à la vie privée pour apaiser les inquiétudes concernant la portée excessive du gouvernement.
La politique intérieure aura un impact sur la question de savoir si et à quelle vitesse la législation effacera la Diète. De plus, le contenu précis sera également façonné par les processus politiques. Au minimum, le PLD de Kishida aura besoin du soutien du Komeito, son partenaire de coalition junior plus «dovish» avec un bilan clair de dilution des principales initiatives liées à la sécurité nationale défendues par les conservateurs du PLD.
Un pot-pourri d’autres problèmes
Enfin, même s’ils sont pleinement dotés de ressources et légiférés, les dirigeants japonais devront mettre en œuvre efficacement la nouvelle stratégie de sécurité nationale de Tokyo. Avant tout, ils devront négocier un parcelle d’accords politiques — interagences; intra-coalition ; et avec les États-Unis et d’autres grands partenaires internationaux.
Pour le Japon, un ensemble de tâches importantes reste à accomplir s’il veut atteindre ses objectifs, notamment : s’assurer une main-d’œuvre qualitativement et quantitativement suffisante ; redynamiser la base industrielle de défense ; établir des partenariats nouveaux et diversifiés avec le secteur privé; élaborer de nouvelles doctrines, concepts et formes de commandement et de contrôle ; accélérer l’innovation technologique; et coopérer avec d’autres pays dans le domaine de l’innovation technologique et des ventes militaires à l’étranger.
Adapter l’alliance américano-japonaise aux nouvelles ambitions et capacités de Tokyo pourrait être critique, surtout si les deux pays jugent qu’il est nécessaire de repenser la traditionnelle division « bouclier et lance » du travail des rôles et des missions.
Et aucun de ces objectifs ne sera poursuivi dans le vide. Les vicissitudes politiques nationales et internationales et les événements inattendus peuvent forcer des ajustements. Le tremblement de terre massif, le tsunami et la catastrophe nucléaire qui ont frappé le Japon en mars 2011 et la guerre en cours de la Russie contre l’Ukraine ne sont que deux exemples de la façon dont des « chocs » imprévus peuvent radicalement remodeler les priorités politiques et stratégiques.
Dernier mot
Souligner la route difficile à parcourir ne vise pas à minimiser l’importance des ambitions contenues dans les nouvelles stratégies de sécurité et de défense nationales du Japon, ni à suggérer qu’une réalisation est peu probable. Au contraire, l’intention est simplement de souligner que malgré les pas en avant audacieux déjà franchis par le Cabinet Kishida, il reste de nombreuses inconnues sur ce qui va suivre et à quel point la voie à suivre sera probablement cahoteuse. Une chose est certaine : beaucoup de travail acharné – tant à Tokyo qu’à Washington – nous attend.
La source: www.brookings.edu
