Le 1er juillet 2021, le groupe d’étude du Congrès sur les relations étrangères et la sécurité nationale s’est réuni sur Zoom pour discuter des questions de séparation des pouvoirs entourant le retrait et la rentrée du traité. Les retraits de l’administration Trump du traité FNI, du traité Ciel ouvert et de la Constitution de l’OMS, entre autres accords internationaux, et les menaces de retrait de l’ALENA et de l’OTAN ont attiré l’attention sur le retrait unilatéral du traité présidentiel. Les actions du président Trump ont soulevé des questions quant à savoir si le président peut se retirer d’un traité sans l’autorisation du Congrès ou quand le Congrès interdit spécifiquement le retrait via la loi. L’opposition virulente de l’administration Biden à de tels retraits a également soulevé des questions sur le pouvoir du président de réintégrer des traités sur une base unilatérale similaire.
Pour discuter de ces questions, le groupe d’étude a été rejoint par deux experts sur les questions de droit constitutionnel entourant les accords internationaux : Ashika Singh, avocat chez Debevoise & Plimpton et ancien avocat-conseiller au Département d’État américain ; et Jean Galbraith, professeur à la Carey Law School de l’Université de Pennsylvanie. Le coordinateur du groupe d’étude, Scott R. Anderson, a également contribué à la conversation de fond, sur la base de ses propres recherches sur ces questions.
Avant la session, les organisateurs du groupe d’étude ont fait circuler quelques lectures de base recommandées, notamment :
Anderson a également diffusé une vidéo d’un tribunal fictif qu’il a animé lors de la réunion annuelle 2019 de l’American Society of International Law, qui mettait en vedette plusieurs anciens hauts responsables américains débattant du Congrès et des autorités respectives du président sur le retrait du traité.
Ashika Singh a ouvert la discussion en définissant un traité en vertu du droit international par rapport à un traité en vertu du droit américain, ainsi qu’en distinguant les traités de l’article II, les accords entre le Congrès et l’exécutif et les accords avec l’exécutif unique. En vertu du droit international, les traités sont conclus par écrit par des États indépendants et doivent être destinés à lier juridiquement les membres. En revanche, dans le droit interne américain, les traités sont limités aux accords internationaux conclus par le président et ratifiés par les deux tiers du Sénat. Singh a souligné que la grande majorité des traités auxquels les États-Unis font partie ne sont en fait pas des traités en vertu du droit national américain. Il s’agit plutôt d’accords entre le Congrès et l’exécutif, dans lesquels une majorité des deux chambres du Congrès adoptent une loi, que le président signe. Une troisième catégorie d’accords, les accords de l’exécutif unique, est lorsque le président conclut un accord unilatéralement. Les traités ne relevant pas de l’article II doivent s’appuyer sur une autre base juridique ou constitutionnelle, comme le pouvoir du Congrès de réglementer le commerce extérieur ou le pouvoir du président de reconnaître les pays étrangers.
Singh a analysé le retrait dans le contexte de trois accords différents. Le retrait du président Trump du Plan d’action global conjoint (le JCPOA ou Iran Nuclear Deal), un accord exécutif unique, n’a soulevé aucune question constitutionnelle. Conclu unilatéralement, le JCPOA pourra être unilatéralement retiré. La Constitution de l’OMS, un accord entre le Congrès et l’exécutif, autorisait le retrait des États-Unis, à condition que les États-Unis donnent un préavis d’un an et respectent leurs engagements fiscaux. Bien que le président Biden ait annulé la proposition de retrait du président Trump avant la fin de la période de préavis d’un an, Singh a soulevé la question intéressante de ce qui se serait passé si le président Trump avait achevé son retrait, mais n’avait pas respecté les engagements fiscaux américains.
Le retrait du président Trump du traité Article II Open Skies, qui permettait aux États-Unis et à la Russie d’effectuer des survols aériens au-dessus du territoire de l’autre pour désamorcer les tensions, a soulevé plus de problèmes. Le traité Open Skies a autorisé le retrait avec un préavis d’au moins six mois aux autres membres du traité, mais le Congrès, dans la loi d’autorisation de la défense nationale de 2020, a exigé que le président soumette un avis au Congrès 120 jours avant que la notice internationale officielle. Le bureau du conseiller juridique du ministère de la Justice de Trump a rejeté cette disposition comme interférant de manière inconstitutionnelle avec les pouvoirs de l’article II du président de parler en tant que voix de la nation dans les affaires étrangères et d’exécuter les traités. La Cour suprême n’a jamais répondu de manière définitive à la question du retrait unilatéral dans un tel scénario, refusant de résoudre la question pour des motifs de justiciabilité dans Goldwater contre Carter. Singh a discuté des questions de séparation des pouvoirs des deux côtés et a soulevé la question de savoir si un tel retrait était plus comparable à une législation (nécessitant l’acquiescement du Congrès) ou à l’exécution de la loi ? Elle a proposé que la question du retrait unilatéral reçoive une réponse au cas par cas, en fonction des équités constitutionnelles en cause. En ce qui concerne les traités de reconnaissance, le président devrait avoir une grande latitude pour se retirer unilatéralement, mais devrait avoir beaucoup moins de latitude dans les accords de commerce extérieur, étant donné les pouvoirs constitutionnels du Congrès sur le commerce.
Galbraith a concentré ses remarques sur les implications du pouvoir présidentiel de rejoindre les traités dont un prédécesseur s’était retiré. En général, la réintégration dans les accords multilatéraux est beaucoup plus courante et pratique que pour les traités bilatéraux. En l’absence de débats juridiques substantiels ou de controverses entourant le pouvoir du président de rejoindre unilatéralement les accords exécutifs uniques, Galbraith a discuté des questions entourant la réintégration dans les accords exécutifs du Congrès et les traités de l’article II. Aucun président n’a jamais réintégré un traité au titre de l’article II, mais les présidents ont réintégré des accords entre le Congrès et l’exécutif, comme l’Organisation internationale du travail (OIT). Les É. est resté valable, permettant la rentrée présidentielle unilatérale.
Galbraith a ensuite expliqué comment, même si le retrait présidentiel unilatéral pose des problèmes de séparation des pouvoirs, un large pouvoir présidentiel pour rejoindre les accords entre le Congrès et l’exécutif et les traités de l’article II pourrait atténuer ces défis. En supposant que l’autorisation du Congrès pour un accord entre le Congrès et l’exécutif ou un traité de l’article II continue d’exister après un retrait présidentiel, le Congrès pourrait faciliter la rentrée unilatérale.
Le groupe d’étude est ensuite passé à une discussion ouverte sur un certain nombre de questions, notamment la justiciabilité du retrait et de la réintégration du traité, la question de savoir si le Congrès a acquiescé à une plus grande affirmation du pouvoir présidentiel dans ce domaine et les considérations politiques qui sous-tendent la séparation connexe des conflits de pouvoirs.
Visitez la page d’accueil du Groupe d’étude du Congrès sur les relations étrangères et la sécurité nationale pour accéder aux notes et aux informations sur d’autres sessions.
La source: www.brookings.edu
