L’accord sur le nucléaire iranien peut-il être sauvé ?

Lors du sommet du Groupe des 20, les États-Unis et leurs alliés se sont déclarés « convaincus qu’il est possible » de remettre tout le monde en conformité avec l’accord sur le nucléaire iranien.

Il s’agissait de la dernière tentative des gouvernements occidentaux pour sauver l’accord, officiellement connu sous le nom de Plan d’action global conjoint (JCPOA). Et maintenant, au moins, il y a une date pour peut-être commencer à y arriver : le 29 novembre, date à laquelle les pourparlers reprendront à Vienne.

Signé en 2015 par l’Iran, les États-Unis et le reste des pays du P5+1 (Chine, Russie, Royaume-Uni, France et Allemagne), le JCPOA a fixé des limites au programme nucléaire iranien de telle sorte que le pays ne serait pas en mesure de créer une arme nucléaire pour la durée de l’accord. Téhéran a accepté de permettre à des inspecteurs internationaux indépendants de vérifier qu’il respectait les conditions (comme les limites sur l’enrichissement d’uranium et les centrifugeuses). En échange, les autres signataires ont levé les sanctions économiques mondiales imposées à l’Iran pour ses activités nucléaires, qui avaient poussé l’économie iranienne au bord.

Le JCPOA semblait atteindre son objectif de réduire le programme nucléaire iranien. Mais l’ancien président Donald Trump, qui a qualifié l’accord de “catastrophe”, a promis de partir et a donné suite en 2018.

Trump a associé son retrait unilatéral à des sanctions écrasantes, lançant une campagne de «pression maximale» de plusieurs années. Au début, l’Iran est resté dans l’accord et a suivi ses termes, les alliés européens des États-Unis essayant de le garder ensemble. Mais en 2019, l’Iran a commencé à enfreindre l’accord et a depuis intensifié son programme nucléaire, dépassant les limites de son stock d’uranium faiblement enrichi et d’autres dispositions. (L’Iran dit qu’il ne veut pas d’arme nucléaire, mais il se rapproche de la possibilité qu’il puisse en fabriquer une.)

Biden a déclaré depuis sa campagne qu’il souhaitait rétablir l’accord, mais les efforts pour le faire sont en grande partie au point mort. Au début de son administration, les candidats Biden ont signalé que les États-Unis ne se précipitaient pas pour faire quoi que ce soit. Les pourparlers ont commencé en avril entre Téhéran et d’autres parties à l’accord (les États-Unis ont participé indirectement), où au moins quelques progrès ont été réalisés. Mais les discussions ont été suspendues en juin peu après l’élection d’Ebrahim Raisi, le nouveau président iranien plus intransigeant.

Les négociations reprendront plus tard ce mois-ci. L’objectif de tout pourparler est d’amener les deux parties à descendre – l’Iran doit cesser de faire des choses comme créer du combustible nucléaire dans des centrifugeuses rapides de nouvelle génération ; aux États-Unis d’annuler les sanctions, comme celles sur le secteur énergétique iranien et tous ceux qui font du commerce avec lui – et d’atteindre ce que les diplomates et les négociateurs aiment appeler la « conformité mutuelle ».

Et Téhéran peut vouloir une autre chose qui pourrait être extrêmement difficile à offrir : une garantie que tout ne disparaîtra pas si un autre gars – ou le même gars à nouveau – devient président des États-Unis.

La relance du JCPOA va se heurter à des obstacles difficiles. L’Iran a signalé qu’il revenait à la table, c’est donc quelque chose. Les propos au G-20, de la part des Européens et des Etats-Unis, sont aussi une belle démonstration d’unité. Mais ce sont de minuscules pansements sur la confiance politique gravement rompue entre Washington et Téhéran.

L’état d’avancement actuel de l’accord avec l’Iran

L’objectif des États-Unis est de « atteindre et mettre en œuvre rapidement un accord sur un retour mutuel à la conformité » au JCPOA, comme l’a déclaré cette semaine le porte-parole du département d’État, Ned Price. Jeudi, Price a déclaré que cela remettrait le programme nucléaire iranien « dans la boîte dans laquelle il était depuis plusieurs années après la mise en œuvre de l’accord en 2016 ».

Les critiques de l’accord nucléaire iranien ont souvent fustigé l’accord parce qu’il n’a pas traité les autres activités malveillantes de l’Iran, comme son programme de missiles balistiques et son ingérence et son soutien aux forces par procuration dans la région. En ce qui concerne « l’allongement et le renforcement de l’accord », les États-Unis ont déclaré qu’ils voulaient d’abord ramener tout le monde à cette conformité mutuelle – donc le JCPOA traitera, comme avant, uniquement des activités nucléaires de l’Iran. Certains experts pensent qu’une restauration du JCPOA sera un point de départ pour plus de coopération, ou à tout le moins une victoire pour la non-prolifération, tandis que les aventures régionales de l’Iran seront traitées dans d’autres enceintes. Mais l’administration Biden continue de sanctionner l’Iran pour des choses, y compris un récent lot lié à son programme de drones, signe que les États-Unis maintiennent toujours la pression.

Pour l’Iran, il a peut-être hésité à revenir aux négociations pour essayer de renforcer son influence en continuant à faire avancer son programme nucléaire. Les États-Unis, quant à eux, ont épuisé une grande partie de leur levier. Il a étranglé l’Iran avec des sanctions (bien que, encore une fois, il les augmente encore), et bien que le secrétaire d’État Antony Blinken ait déclaré le week-end dernier que « toutes les options sont sur la table », il semble peu probable que l’administration ait un appétit pour plus d’intervention militaire dans la région. Et tandis que les sanctions écrasent l’Iran, le pays résiste dans une certaine mesure à la pression.

Si l’effet de levier est l’objectif, alors la grande question avant tout nouveau pourparler est de savoir ce que l’Iran pourrait vouloir exactement. « Il y a une hypothèse que cette [Raisi] l’administration va adopter une approche maximaliste des négociations », a déclaré Esfandyar Batmanghelidj, chercheur invité au Conseil européen des relations étrangères (ECFR).

Cette approche « maximaliste » est un peu une belle façon de dire que Téhéran pourrait faire une demande qui n’a pas de sens pour les États-Unis, quelque chose comme pousser à un plus grand allégement des sanctions au-delà de celui impliquant son programme nucléaire, ou en appelant les États-Unis à offrir d’abord un soutien économique ou un sursis aux sanctions.

L’Iran soutiendra probablement que les États-Unis sont ceux qui ont fait exploser l’accord et que Téhéran est resté en conformité pendant un an, il appartient donc aux États-Unis de prouver qu’ils agissent de bonne foi. Mais cette ligne est un peu fatiguée maintenant que l’Iran a également définitivement violé l’accord. « Les deux parties sont maintenant très loin du respect de l’accord. Il est donc logique que les deux parties prennent progressivement des mesures pour revenir à l’accord », a déclaré Samuel Hickey, analyste de recherche au Center for Arms Control and Non-Proliferation, une organisation à but non lucratif non partisane dédiée à l’élimination de la menace des armes nucléaires.

Même si l’Iran ne devient pas pleinement maximaliste, à quoi ressemblera exactement l’allégement des sanctions et comment cela fonctionnera sera une grande partie du succès de ces négociations. Alex Vatanka, directeur du programme Iran de l’Institut du Moyen-Orient, a déclaré qu’en 2015, l’allégement des sanctions promis par le JCPOA n’a pas pleinement été à la hauteur de l’Iran. «Ce qu’ils ont découvert en réalité, c’est que la menace d’une sanction américaine était toujours importante et pesait sur leurs têtes. Sur le papier, ils pourraient commercer avec le monde », a-t-il déclaré. « En réalité, les entreprises et de nombreux pays se tiennent toujours à distance de l’Iran. » Le guide suprême iranien, l’ayatollah Ali Khamenei, a déclaré la même chose : l’Iran veut un allégement des sanctions non seulement sur le papier, mais « dans la pratique ».

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Cette première demande peut être encore compliquée par une seconde : une sorte de garantie que cet accord peut résister aux changements politiques intérieurs américains. L’opposition à l’accord iranien persiste, en particulier parmi les républicains ; comme le sénateur Ted Cruz a récemment tweeté à propos de l’accord avec l’Iran: “c’est une certitude à 100% que tout futur président républicain le déchirera.” Cette question de la crédibilité des États-Unis est un véritable défi, car ce n’est pas quelque chose que les États-Unis peuvent facilement répondre, même si l’administration Biden le souhaite. Ainsi, la menace de sanctions américaines plane toujours.

Cela joue également en faveur de l’Iran, car il peut l’utiliser comme un gourdin dans toutes les pourparlers. En tant que porte-parole du ministère iranien des Affaires étrangères a répondu au tweet de Cruz: “Onus est sur @POTUS pour convaincre la communauté internationale – y compris tous les participants au JCPOA – que sa signature signifie quelque chose.”

Seyed Hossein Mousavian, ancien diplomate iranien et spécialiste de la sécurité au Moyen-Orient et de la politique nucléaire au programme de l’Université de Princeton sur la science et la sécurité mondiale, a déclaré que l’Iran pourrait tenir ses promesses en réduisant son programme nucléaire, mais en ce qui concerne les assurances que les États-Unis ne renieront pas, “la délégation américaine ne peut donner aucune assurance.”

Tout cela va être difficile à surmonter. Les experts ont déclaré que les États-Unis et leurs partenaires européens pourraient devoir offrir un allégement rapide des sanctions, mais aussi trouver un mécanisme pour rassurer le reste du monde et les institutions financières qu’il est vraiment acceptable de faire des affaires avec l’Iran. Vatanka a déclaré que la « solution miracle » serait l’adhésion américaine, y compris par les entreprises américaines, ce qui serait un signal important en ce qui concerne la partie « en pratique ».

Batmanghelidj, à l’ECFR, a déclaré que les gouvernements occidentaux avaient obtenu un « cours accéléré » des échecs de la mise en œuvre du JCPOA et des tentatives d’atténuer les sanctions unilatérales de Trump. Et cela peut, contre-intuitivement, aider les négociations. (Les pays européens ont essayé de mettre en place une solution de contournement aux sanctions de Trump, mais cela n’a pas vraiment fait grand-chose.) Les États-Unis et d’autres pays peuvent se préparer à des pièges qu’ils n’étaient pas auparavant, et pourraient potentiellement trouver des moyens d’essayer de faire l’allègement des sanctions plus robuste et plus durable.

Pourtant, il n’y a aucune garantie sur ce qui pourrait arriver en 2024. Certains experts pensent qu’il peut toujours être dans l’intérêt de l’Iran de prendre même une pause temporaire des sanctions, puis d’utiliser ce temps pour se préparer au cas où un autre sceptique de l’accord iranien se retrouverait dans le Maison Blanche et les sanctions sont réimposées.

C’est peut-être dans l’intérêt de l’Iran, mais l’Iran lui-même pourrait ne pas le voir de cette façon. « L’Iran est aux commandes », a déclaré Afshon Ostovar, un expert iranien à la Naval Postgraduate School. L’Iran ne semble pas vraiment intéressé à revenir à l’accord, ou même à obtenir un allégement des sanctions.

“Ils ont trouvé un moyen de contourner les sanctions, au moins dans la mesure où ils peuvent rester à flot et gérer la crise que les sanctions ont imposée au pays”, a-t-il déclaré. Pendant ce temps, ils n’ont eu à sacrifier ni à faire de compromis d’aucune autre manière ; stratégiquement, ou militairement, ou en termes de politique étrangère », a déclaré Ostovar.

L’Iran a résisté à la campagne de « pression maximale », même si elle a aggravé la douleur économique pour l’Iran et son peuple. Le pays peut essayer de voir s’il peut caler un peu plus longtemps, tout en continuant à faire avancer ses intérêts et ses ambitions régionales, et le programme nucléaire que les Européens et les États-Unis veulent toujours vraiment réduire.

Et si c’est le cas, ces pourparlers de novembre pourraient ne pas apporter cette soi-disant « conformité mutuelle » avec le JCPOA que les parties disent vouloir.